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法官惩戒制度研究

来源:   发布时间: 2017年03月09日

  论文提要:

     在构建社会主义和谐社会,强调依法治国的背景下,作为决定当事人诉讼命运的司法权的执行者,法官越来越担当重要的角色,社会威望和地位应当越来越高。作为纠纷的终局裁判者,法官的职务即从事审判的行为代表了社会正义,具有审判资格的法官们的司法行为是实现社会公平正义的最后一道防线。故法官应有自己的职业操守,如果法官违背自身的职业操守,偏离职业的准则,不仅丧失了正义,也对司法权威有不可估量的损害,容易造成司法信任危机。因此,需要建立相应的惩戒制度进行事前防范和事后惩罚。从某种程度上讲,法官惩戒制度的完善程度是衡量一个国家司法制度民主与否的重要标志。不完善的法官惩戒制度不仅影响司法的权威性,而且威胁着司法独立和司法公正。从我国的法官惩戒制度实际看,存在很多的问题,如法官惩戒机构的设置及权力分配不合理、惩戒事由规定不科学、惩戒程序具有明显的行政化色彩、惩戒措施没有体现法官职业化的特点等等。我们要与时俱进,构建符合我国国情和司法实际需要的法官惩戒制度,以期规范法官行为、保障公正裁判,维护公平正义。

  引   言

  在任何社会,法官从事违法犯罪行为的现象都是难以完全避免的。但如果不能有效的避免法官从事违法犯罪行为,不仅会导致个案的不公,更重要的是会使公众对法律的平等性、公正性产生怀疑,导致司法信任危机,其危害性比一般的违法犯罪大得多。正如培根所言:“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律—好比污染了水流,而不公正的裁判则毁坏法律—好比污染了水源”。1)因此,为了有效监督法官的行为,维护司法公正,世界各国普遍规定了针对法官违法违纪行为的法官惩戒制度。

  

  一、法官惩戒制度概论

  法官惩戒制度是指一个国家关于法官故意或者过失对案件进行了违法裁判,或者因不当行为而使案件的当事人对其所做裁判的公正性产生合理怀疑而应该受到的处罚等一系列规定的总和。法官惩戒制度分为广义和狭义。广义的法官惩戒制度既包括针对法官违法犯罪行为的法官弹勃制度,也包括针对法宫一般违法违纪行为的法官惩戒制度。狭义的法官惩戒制度则仅指后者。在我国,并没有真正意义上的法官弹劫制度,所以我国的法官惩戒制度只能是狭义上的。

  •   设立法官惩戒制度的必要性

  1.权力制约的内在需要。一切有权力的人都容易滥用权力。特别是握有司法权的法官们。法官作为行使司法权的主体,手中掌握的审判权与当事人的名誉、财产、自由乃至生命息息相关。对法官来说,审判案件是他们的职业,但对每个案件的当事人来说,案件的结果对他们意义重大。他们一生可能只打一次官司,审判结果直接关系着他们的名誉、财产、自由乃至生命。然而,法官也是人,也有人性的弱点,工作失误甚至滥用职权、枉法裁判也不是不可能的。因此,为了有效防止法官滥用职权,在赋予法官们审判权的同时,必须建立一套切实可行的法官惩戒制度来监督法官。

  2. 司法独立的外部屏障。我国宪法赋予了法院和法官们独立行使司法权的权利。司法独立原则虽然可以保障法官在审理案件过程中不受外界势力的直接干涉,但并不意味着法官可以真正做到独立审判。特别是在法院管理行政化色彩比较强烈的背景下,司法独立往往成为一种变相的压力,法官乃至法院都面临一些无形的阻力。因此,科学合理的法官惩戒制度,能防止握有法官惩戒权的主体滥用惩戒措施或以惩戒措施相威胁,从而保障法官职务的稳定性,使其免受不当的惩戒。

  3. 法官职业的基本要求。法官是一个以履行中立裁判为基本职责的职业化群体,具有自身独特的职业特点。法官的职业特点要求法官在司法活动中能够保证中立性和独立性。只有法官惩戒机构也具有中立性和独立性,才能保障法官受到公正的对待,不会威胁到独立审判。这种公正性只有在司

  法程序中才能真正实现,行政管理模式无法为法官提供一套公平的程序保障,也不能体现法官职业的特点。因此,应当构建具有司法性的法官惩戒制度。

  •   法官惩戒制度的基本内容
  1.   惩戒的权力主体。“如果法官既不是公正性,也不是法律安全性的仆人,那么就必须存在另一有权限的官署,由其在这两者明显冲突的情况下代表公正利益。”2)对法官的惩戒权一般应赋予法院或者成立专门的惩戒机构,不应赋予行政机关,否则难免对司法独立造成损害,因而也丧失了法官惩戒制度的设立本意。

     2.惩戒的事由。从一般意义而言,法官受到惩戒的事由,主要因为违法或犯罪行为,可分为司法内(八小时工作内)行为不当和司法外(八小时工作外)行为不当,前者如枉法裁判等,后者如私生活存在问题等。合理的定义惩戒事由,能从整体上体现对法官这一特殊职业群体的特殊要求,体现权益和义务责任的严格对等。

     3.惩戒的程序。为保证惩戒的严肃性和权威性及效力性,惩戒可分为普通的惩戒程序和特别的惩戒程序,前者主要针对法官们的违法行为,后者针对法官们的犯罪行为。合理的惩戒程序设计,可使被惩戒法官获得程序性救济,实现程序正义。

     4.惩戒的种类。与惩戒的程序性相对应,种类应当分为违法行为和犯罪行为,要结合法官的职业特点,通过法律等各种规范予以合理规定。

  二、我国法官惩戒制度简评

  我国的法官惩戒制度是通过一系列的法律法规构建起来的,包括《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和国刑法》、《最高人民法院关于严格执行<中华人民共和国法官法>有关惩戒制度的规定》、《人民法院审判人员违法审判责任追究办法》、《法官行为规范》以及最高人民法院以通知形式下发的《人民法院监察工作暂行规定》和《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》,还有最高人民法院规定的“五个严禁”等。这些法律法规为惩戒法官提供法律依据。但随着司法腐败的日益严重和法官违法违纪现象的增多,这些规定暴露出很多适用上的问题,使得现有的法官惩戒制度很难发挥作用。

     从目前立法现状看,法律、地方性法规、最高人民法院的司法解释、最高人民法院以通知形式下发的内部文件、其他规范性文件都对法官惩戒制度作出了不同程度、不同方面的规定。我们说这些规定的不断完善是与整个司法制度的改革进程相伴随的,都是通过对司法实践中大量出现的违法乱纪现象的总结而制定的,符合我国的基本国情。但立法中也存在着以下问题,首先立法规定混乱,没有统一的标准。我国关于法官惩戒制度的规定虽然很多,但正是如此多的规定,造成了我国法宫惩戒制度在立法上的混乱,导致惩戒法宫的标准不明确, 范围不统一。其次,条文多是以列举的方式规定法官惩戒的事由。《法官行为规范》更是以“情形设置”的方式列举了93种最有可能出现的法官行为。这种方式虽然详细具体,在实践中易于操作,但过于死板,没有弹性。现实生活中的情况远比条文中的具体情况复杂多样,现实生活永远不会按照条文中预设的情形去发生。如果出现条文中没有规定的情形,就无法对法官进行惩戒。

  现行的法官惩戒制度,从实际运行的效果看,并不理想。原因主要有以下几个方面:

  1.在法律层面上,我国没有严格意义上的专门的法官惩戒机构。因为制度设计的原因,我国现行法律规定的拥有法官惩戒权力的主体有两个:一是各级人民代表大会及其常务委员会;二是各级人民法院。前者有权对在同级人民法院中担任行政领导职务或者具有一定审判职称的法官采取“罢免”的惩戒措施。后者则有权对法官采取其他惩戒措施。惩戒权力主体具有两元性的现状没有根本性改变。

  2.从立法规定的惩戒事由看,事由规定的不合理。包括错案追究、违法违纪、不当的社会行为等等。我们以错案追究为例。在现代社会,为了维护法官的权威,一般都给予法官足够的信任。对于法官的审判行为,只要法官严格依照法定程序作出的职务行为一般都推定是公正的。即使该行为最终并未实现实质正义,影响了司法公正,也推定法官己经尽到了职责,不会追究法宫的责任。然而,在我国,错案追究制的实行却完全违背了这一理念。实践中错案的判断标准有两种:第一种是凡通过上诉程序被发回重审或者改判即被认定为错案:第二种是一个案件的判决结果被再审程序改变,该案件即为错案。实行错案追究制的前提条件是一个案件只有一个正确的裁判,且二审法院或者再审法院的法官对同一案件的判决永远比一审法官正确。实践表明,错案追究制的负面影响很大。

  3. 惩戒程序设计不完善。首先表现为惩戒程序操作性不强。程序公正被称为“看得见的正义”,程序公正是保证实体公正的前提条件。只有制定具体规范的惩戒程序,才能保障法官惩戒的顺利进行。一方面,各级人民法院及其常务委员会对同级人民法院的法官享有罢免的权力,但法律并未规定相应的惩戒程序。另一方面,对于法官行使惩戒权时应遵循的程序,法律和司法解释也规定得比较模糊。模糊笼统的惩戒程序可能会出现两个极端。一方面可能使办案人员故意避重就轻,袒护违法失职的法官,而且容易导致惩戒过程中久拖不决,使法官惩戒流于形式;另一方面也可能使法官没有经过严格的程序就受到惩戒。其次是申诉不停止执行,使申诉权软弱无力,不能很好地保障被惩戒法官的权利。

  4. 惩戒制度行政化,与司法独立相冲突。惩戒制度行政化包括惩戒措施及程序行政化。在法院系统内,对法官的管理是采用行政化的干部管理体制。因而惩戒的措施等也有浓厚的行政化色彩。在实际工作中,法官被纳入行政化的管理体制之下,接受庭长、院长、上级法院的领导。因此行政化的管理体制必然导致法官在审理案件的过程中受到来自各方面的干扰,不能独立办案。

  三、构建适合我国国情的法官惩戒制度的建议

     鉴于法官法官在社会生活和法律生活中的重要性,建构一个科学合理的法官惩戒制度,对于有效地预防和惩治司法腐败,保证司法公正,同时保证法官依法行使审判权,维护法官的合法权益,实现依法治国的目标,具有重大的意义。

     从前面的论述中可以清楚地认识到这样一个事实:我国尚未建立真正意义上的法官惩戒制度。笔者认为,应当结合我国的国情,在现行的宪法和法律的框架内,构建科学合理的法官惩戒制度,具体而言,应对法官惩戒主体、惩戒事由、惩戒程序、惩戒方式等作出详细规定,使我国的法官惩戒制度更有利于维护司法独立、促进司法公正,遏制司法腐败、保障法官清正廉洁。具体来说,主要从以下四个方面重构我国的法官惩戒制度:

     1. 设立独立的法官惩戒委员会。一个独立的法官惩戒委员会的设立,将改变人大及其常委会和人民法院共同享有惩戒法官的权力的格局。具体而言,应由省级以上人大及其常委会统一行使惩戒法官的权力。省级人大及其常委会负责监督惩戒省级以下法院法官的违法违纪行为;全国人大及其常委会负责监督最高人民法院及其省级人民法院法官的违法违纪行为。我们可在省级以上人大及其常委会中设立法官惩戒委员会,专门负责监督和惩戒法官。委员会成员的任职资格受到严格的限制。委员会的成员由人大常委会的委员、法学专家、资深法官各占1/3,法学专家应具有教授以上职称且专职从事法学教学研究的人员。法官则必须具有丰富的司法实践经验,曾担任15年以上的审判员,并具有一定的法学理论修养。这样既解决了专业性的问题,也更有利于保障受惩戒法官的权利。

      2. 惩戒事由规范化。首先要废除错案追究责任制。错案追究是对法官错误判案结果的追究。在审判案件的过程中,只要法官的行为是正当的,那么法官的判案结果就是正当的。现行的错案追究责任制不仅侵犯了法官对案件实体问题的自主判断权,影响司法独立,而且会造成“和稀泥”式的调解制度在审判工作中的滥用。因此,错案追究制是不合理的,应予废除。其次,严格规范司法外行为。司法外的行为,主要是八小时之外的行为。法官作为一个特殊的职业群体,其职业行为直接关系到司法公正的实现与否。这一职业要求法官本人在道德水平和个人修养上均要高于普通人,必须维持相当高的水准。如果法官私生活混乱,个人行为不检点,道德水平不高,品行有瑕疵,其所做的判决也很难具有公信力。我国的法官惩戒制度无论是在法律文本还是在司法实践中,都对法官审判之外的私生活、道德表现关注比较少,严重影响了法官在群众心中的公信力。因此,应当统一规定法官惩戒的事由,严格约束法官司法外的不当行为。

      3.惩戒程序规范化。首先,要对惩戒程序的启动作出严格的规定。任何组织或个人都可以直接向法官惩戒委员会提出追究法官责任的要求,由法官惩戒委员会直接受理,也可以向人民法院的监察部门提出追究法官责任的要求,再由接受请求的监察部门转而向法官惩戒委员会提出要求。有权决定启动惩戒程序的机关是法官惩戒委员会。赋予法官惩戒委员会惩戒程序启动权,可以有效制约法院监察部门,防止法院内部对法官的包庇纵容。法官惩戒委员会有权直接受理对法官违法违纪行为的控告,讨论后做出立案决定。其次,要进行立案和调查。只要对法官的行为存在“合理怀疑”,法官惩戒委员会就应当决定立案。法官惩戒委员会决定立案后,违法违纪的事实。可以根据案件的复杂程度,成立专门的调查组进行调查取证,查明法官在案件事实调查清楚后,构成犯罪的,应当将法官移送有关司法机关由法官惩戒委员会讨论决定。如果法官的行为构成犯罪的,应当将法官移送有关司法机关由法官惩戒委员会讨论决定。再次,审议并进行决定。法官惩戒委员会应当召开会议对案件进行审议并作出处理决定:法官确有违法违纪情形的,应当根据具体情况作出相应的处分;法官的行为虽不当但尚未达到应予处分的程度时,应当作出不予处分的决定。最后,要保障被惩戒法官的救济权利。被惩戒法官如果对处分决定不服的, 可以根据法官法和行政复议法的规定,可以在收到处分决定书之日起在法定的工作日内向作出决定的法官惩戒委员会申请复议,也可以向上一级法官惩戒委员会申请复议。复议决定为终局决定。复议期间应当暂时停止执行处分决定。

      4.惩戒措施司法化。我国的法官惩戒措施过于行政化,为了体现法官职业的特点,应当构建司法化的法官惩戒措施。应当构建告诫、责令具结悔过、罚金、暂停职务、免除职务等几种轻重不同的惩戒措施。首先是告诫、责令具结悔过,这是最轻的惩戒措施,适用于违法违纪情节显著轻微,社会影响并不大的法官。告诫、责令具结悔过不会对法官的工作造成影响,一般只是提醒法官需要注意自己的言行,下次不要再犯类似错误。其次是罚金,这是对法官经济上的惩戒,适用于以非法占有财产为目的而贪污受贿、询私舞弊的法官。根据行为的轻重程度,可以对法官单独处以罚金,也可以在处以其他惩戒措施之后附加适用罚金。再次是暂停职务,这项措施主要适用于违法违纪行为比较严重或者年度考核结果连续两年被评为不称职的法官。根据违法违纪的轻重程度,决定暂停职务的期限。法官被暂停职务后,不能再参与审判活动,可以调换工作岗位或者去进修。暂停职务的期限结束以后,受惩戒法官可以向法官惩戒委员会提交报告申请恢复职务,法官惩戒委员会在接到报告后进行讨论并作出决定。最后是免除职务,这是对法官最严厉的惩戒措施,免除职务即指剥夺法官的审判资格,并且永不再次录用。这项惩戒措施主要适用于因违法犯罪行为被追究刑事责任的法官。

      另外,我们应当建立法官惩戒工作信息和典型案例的通报制度。最高人民法院可以以文件的形式下发通报全国范围内法官惩戒典型案例,以有效的教育警示其他法官,最终实现司法公正。

结   语

  习近平总书记指出,我们的干警要把法治精神当作主心骨,做知法、懂法、守法、护法的执法者,站稳脚跟,挺直脊梁。因此,作为司法权的行使者—法官,要以法治为行为准则,要时刻预防和避免司法腐败,因为司法的腐败,也是对正义的源头活水的污染。而法官惩戒制度是法官管理的重要手段,可以有效预防法官枉法裁判和司法腐败。我们应转变观念,注重发挥法官惩戒制度的正能量,建立法官惩戒制度的目的不在于惩戒法官而是在于保障法官的身份、维护司法独立、提高司法在人民心中的威信。一套行之有效的法官惩戒制度,将使法官们时刻慎言慎行慎独,注意到自己的行为可能导致的不利后果。即使是轻微的违法违纪行为或者违背职业操守、法官行为规范的行为,作为一名知法、懂法的执法者,他也将尽量避免出现。

  值的关注的是, 在司法制度中,法官惩戒制度不仅是司法制度的重要组成部分,也是法官制度的核心;法官惩戒制度是现行的司法改革的其中一个环节,法官惩戒制度的良好实施不仅依赖于制度本身的设计,更重要的是要与其他制度相配合。只有这样,才能建立真正意义上的法官惩戒制度。

  


  1 弗朗西斯培根:《人生论》,湖南人民出版社1987年版,第219页。

  2)拉德布鲁赫:《法学导论》,中国大百科全书出版社1997年版,第101页。

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